Juste une petite et brève parenthèse : le royal assent a comme prévu été donné (après la troisième lecture de la Chambre des Lords) au European Union (Amendment) Act 2008. Cet acte incorpore les conséquences domestiques du Traité de Lisbonne, mais également le ratifie. L’occasion de citer le mot de David Millimand, Foreign Secretary du Gouvernement de sa Majesté, sur son blog :

Many of those opposed to the Treaty are worried that it reduces national sovereignty. But abandoning ratification because of another country is an odd definition of national sovereignty.

J’en profite pour apporter une précision nécessaire à un précédent billet : oui, le passage par le Parlement britannique était nécessaire… mais (toujours) pas pour ratifier. En effet, l’European Communities Act 1972, 1 (3) impose effectivement un accord du Parlement pour que le traité soit regardé comme communautaire et soit donc pourvu d’effet direct au Royaume-Uni -ECA 1972, 2(1)- mais la compétence pour ratifier le traité appartient toujours à la Couronne. L’hypothèse d’école est donc que la Couronne ratifie un traité qui n’est pas considéré comme communautaire par le Parlement, et donc sans effet sur le territoire national.

Maintenant, j’attends toujours les commentaires des timides lecteurs sous mon précédent billet. Vraiment.

EDIT 20 juin 2008 : J’avoue ne plus rien comprendre, ou au contraire, de trop bien comprendre l’empressement des journalistes.

Alors que toute la presse affirmait que Gordon Brown avait remis la ratification britannique à l’occasion du Conseil européen, il semblerait que celle-ci n’est pas encore réalisée. Et l’affaire Stuart Wheeler connait de nouveaux rebondissements depuis les dernières 48 heures.

Je sortirais un bref billet, mais juste ce petit truc en attendant : le Royaume-Uni n’a pas ratifié le traité de Lisbonne, et un juge voudrait bien donner une injonction au Cabinet de ne pas ratifier ledit traité.

Juste à côté de notre chère Irlande, j’apprends par le Monde que :

En ratifiant, le 11 juin, le traité de Lisbonne, la chambre des Lords a ouvert la voie à sa promulgation par la reine Elizabeth II dont l’assentiment est attendu pour la fin du mois de juin ou au début juillet, juste après le début de la présidence française de l’Union européenne.

Ça tombe bien, cela faisait longtemps que je n’avais pas fait du Monde-bashing. Parce qu’il y a quelques menues corrections à faire : cet article ne tient pas compte des spécificités constitutionnelles britanniques, mais semble projeter la vision institutionnelle française sur la situation britannique, ce qui est une façon très traditionnelle de voir l’Europe de notre côté de la Manche…

Ce qui me choque ? Le pouvoir de ratifier les traités, fussent-ils communautaires, n’appartient aucunement au Parlement, mais à la Couronne, c’est-à-dire au Cabinet, et donc au Premier ministre. Le Parlement n’a rien à dire dans l’histoire.

Rassurez-vous : le Royaume-Uni est bien une démocratie parlementaire. Le Parlement de Westminster y est souverain, et ne connait aucune restriction à sa compétence dans l’ordre juridique britannique. La chambre des Communes, la chambre des Lords peuvent adopter, et la Reine (Queen-in-Parliament) donner son consentement, à une loi qui ordonnerait de tuer tous les enfants aux yeux bleus, demanderait la pendaison des rousses et autres fantaisies, sans aucune restriction. Fort heureusement, le système britannique se régule assez bien, et depuis 350 ans, rien de si caricatural n’est passé.

Mais si le Parlement est complètement souverain et suprême dans l’ordre interne, il ne l’est pas dans l’ordre externe, c’est-à-dire dans les relations de la Grande-Bretagne avec les autres États.

Le Royaume-Uni est le modèle de l’État dualiste : ce qui est ratifié par le Royaume-Uni sur le plan international n’a aucune incidence sur ce qui se passe en droit britannique. Les deux ordres juridiques sont parfaitement autonomes. A la tête de l’ordre juridique externe, la Couronne ; à la tête de l’ordre juridique interne, le Parlement.

Alors qu’en France, tout le monde peut parfaitement se prévaloir d’un traité ratifié et publié au Journal officiel, il est impossible pour un britannique de le faire… à moins que le Parlement n’adopte une loi pour intégrer les stipulations du traité en droit britannique, ce qui a notamment été fait pour la Convention européenne des droits de l’homme par l’Human Rights Act 1998 (qui, d’ailleurs, n’intégre que partiellement ladite Convention).

Donc, la ratification des traités, mais aussi la déclaration de guerre, ou le contrôle de la Royal Navy, sont de la compétence exclusive de la Couronne et de ses ministres. Mais, en vertu du principe démocratique, ceux qui exercent cette royale prérogative sont ceux qui sont responsables devant la Chambre des communes. Et donc, si Gordon Brown commettait une erreur politique en ratifiant un traité, il risque d’avoir beaucoup plus de temps libre à l’avenir en se prenant une motion de censure.

Le droit constitutionnel britannique n’étant pas très à l’aise avec ces méthodes un peu trop radicales, il préfère poser la règle suivante (la Ponsonby rule) : lorsque le Gouvernement envisage de ratifier un traité, il doit le déposer aux bureaux des chambres. Si personne ne dit rien, le Parlement est présumé apporter son consentement. Mais si l’opposition ou la majorité le souhaite, un débat est organisé qui porte sur cette question, afin d’exercer un contrôle parlementaire sur les engagements internationaux de la Grande-Bretagne. Finalement, ça allège le travail parlementaire sur des questions qui sont généralement assez consensuelles, et ça n’empêche pas un véritable contrôle parlementaire d’exister.

Mais ce n’est même pas de cela qu’il s’agit !

En effet, ce qui était débattu n’était pas la ratification du traité de Lisbonne en lui-même, mais plutôt la modification de l’European Communities Act 1972, afin d’incorporer le traité de Lisbonne, et lui donner toute sa force juridique dans l’ordre interne.

C’est de la tambouille interne : européenne, peut-être, liée au traité de Lisbonne, évidemment, mais ce vote à 280 contre 218 de la Chambre des Lords ne reflète pas forcément l’opinion par-rapport au traité de Lisbonne, mais plutôt des conséquences de cette ratification attendue en droit britannique.

Regardez donc l’EU (Amendement) Bill, que la Chambre des Lords a adopté hier en deuxième lecture.

Vous n’y trouverez aucune autorisation pour la ratification du traité.

En revanche, vous y verrez que le Parlement souhaite que son consentement soit nécessaire pour que le Cabinet soit autorisé à ratifier ensuite un traité qui modifierait un traité communautaire (section 5) : on va donc vers une prise en main par le Parlement de Westminster de ces questions, ce qui est incontestablement une meilleure situation. Ce projet de loi instaure également un contrôle parlementaire des décisions prises par les ministres dans le cadre des institutions communautaires. Je ne sais pas si en France on a quelque chose de si musclé : il me semble qu’un ministre français qui vote pour un règlement ou une directive n’a pas à demander l’approbation du Parlement, mais en discute simplement en Conseil des ministres (français). Et je trouve la réforme britannique très bonne : ça empêche le réflexe où un gouvernement de mauvaise foi invoque l’Europe pour se dédouaner de sa responsabilité, alors même qu’il a adopté cette décision dans le Conseil des ministres de l’Union européenne. Avec cette autorisation parlementaire, qui intervient dans certaines matières, on détruit cet argument, et finalement, on donne toute sa force à la démocratie.

Là où on atteint le comble dans l’article du Monde, c’est que le processus parlementaire n’est pas fini : il faut encore attendre le 18 juin 2008, date de la troisième lecture par la Chambre des Lords. La troisième lecture sera selon toute vraisemblance purement formelle. Puis, ensuite seulement, la Reine pourra donne son royal consentement à la promulgation de la loi. C’est à se demander si le journaliste a bien compris ce qui se passait. J’ai mon idée.

Franchement, je peux admettre que dans une certaine mesure, c’est du chipotage. Mais après ces petites explications, l’article se lit très différemment.

Images : le discours de la Reine (BBC) et le blason du Royaume-Uni.

La France se singularise par une histoire constitutionnelle exceptionnelle, avec pas moins de 15 constitutions successives. Et même, depuis 1958, la Constitution française a fait l’objet de 18 révisions.

A titre de comparaison, les États-Unis n’ont eu, depuis leur indépendance, qu’une seule Constitution. Il n’y a pas eu de réforme à proprement parler, mais simplement 27 amendements. Le dernier adopté, relatif à la rémunération des parlementaires américains, a mis 202 ans pour entrer en vigueur, de quoi bien mesurer la portée de l’engagement.

Quelles sont les causes de cette instabilité constitutionnelle dans la Ve République ?

Comitologie constitutionnelle

On peut dire qu’il s’agit de la construction européenne. En disant ça, on a expliqué 5 réformes constitutionnelles. En revanche, on n’a pas expliqué pourquoi, dans les 10 dernières années, il y a eu plus de réformes constitutionnelles que durant les 40 années précédentes.

Aujourd’hui, on a déjà dépassé ce stade. La situation atteint même la limite du burlesque.

Sans remonter jusqu’à la commission Vedel, après la commission Balladur, le Gouvernement a déposé une nouvelle réforme de modernisation des institutions.

Une réforme de la Constitution n’a jamais modernisé quoi que ce soit. Des monarchies sont extrêmement modernes, alors même que l’idée de monarchie est chez nous très datée ; la monarchie espagnole en est un bon exemple. J’ai du mal, également, à voir en quoi, notamment, la possibilité pour le Président de s’exprimer devant le Parlement modernise quoi que ce soit.

Ne trouvez-vous pas paradoxal qu’en France, on veuille « moderniser » à tout va le corpus juridique (que ce soit le Code de commerce, le Code civil, le Code de procédure pénale, ou la Constitution), quand aux États-Unis, la Constitution n’a pas changé depuis plus de deux siècles ? Et in fine, qui semble avoir le système juridique le plus « moderne », tant au niveau de la protection des droits fondamentaux que de l’organisation des pouvoirs publics ?

M’est avis que la façon dont est conçue la justice constitutionnelle outre-Atlantique, mais également outre-Rhin et de l’autre côté des Pyrénées n’est pas étrangère à cette hypothétique notion de « modernité » politique.

S’il faut prendre en compte des motivations subjectives, alors je considère que la Constitution de 1793 est sans doute plus moderne que tout ce qu’on fera jamais. Dommage qu’elle ait laissée place à la Terreur, et dommage qu’elle soit si socialiste.

Mais, passons, cette fois c’est la bonne, après cette réécriture, la Constitution sera complètement moderne, clean, propre, et on pourra enfin aborder les vraies questions, qui ont plus tendance à s’accumuler sur le bureau de l’actuelle administration.

Je blague.

D’abord, la consultation de la commission semble n’avoir pas été si efficace que ça, puisque l’Elysée demande maintenant la constitutionnalisation du principe d’équilibre budgétaire. Un commentateur de cet article, qui n’est rien de moins que le blogueur somni, en dit (le lien est de moi) :

Une révision de la constitution totalement inutile, dans un domaine régi par le droit communautaire et qui a déjà fait l’objet d’un arrêt de la cour de justice des communautés européennes le 13 juillet 2004. Par ailleurs, le Conseil Constitutionnel peut parfaitement sanctionner une méconnaissance de la règle des 3% sur la base de l’article 88-2 alinéa 1 de la constitution.

Et comme le droit communautaire prime sur le droit national, même une norme constitutionnelle, la France peut parfaitement, déjà, se faire condamner si elle affiche un déficit excessif. On pourra trouver ici un commentaire de ladite décision.

Mais surtout, une autre commission, présidée cette fois-ci par Simone Veil a été chargée de plancher sur le préambule de la Constitution. La question du préambule est loin d’être anodine, puisque c’est par là que se fait le renvoi aux textes qui protègent véritablement les droits et libertés fondamentaux dans l’ordre juridique national, formant un « bloc de constitutionnalité ».

Ce petit texte au-dessus de la Constitution a acquis une valeur juridique contraignante, par la « jurisprudence » constitutionnelle (C. const. 16 juillet 1971, Liberté d’association). Décision que tout étudiant en droit de première année mange à toutes les sauces et connait -véritablement- par cœur.

Vous aurez relevé qu’avec Balladur, on ne s’intéressant qu’à la question de l’organisation des pouvoirs publics entre eux ; maintenant, on s’intéresse, avec Veil, aux droits fondamentaux. Aurait-on oublié que la première garantie des droits fondamentaux, c’est encore un fonctionnement normal des pouvoirs publics (statut de l’opposition, contrôle des pouvoirs publics, justice constitutionnelle) ? Scinder ces deux questions n’est certainement pas une évidence, et ce n’est pas neutre non plus. Déclarer des droits sans s’assurer de leur effectivité juridique chez ceux qui devront les respecter (et qui sont les pouvoirs publics eux-mêmes) me paraitrait même un non-sens.

De là à dire que la motivation serait de déclarer des droits sans leur assurer leur efficacité juridique, il y a plus qu’un pas, mais un véritable Rubicon.

Gesticulations

Je relève, avec sarcasme, que dans la lettre de mission, figurent les justifications de la création de cette « comitologie constitutionnelle » : « diverses modifications des textes ou des pratiques« , le fait que se posent « des questions nouvelles, qui toutes ne relèvent pas de la Charte de l’environnement récemment adoptée« . On réforme parce qu’on a mal réformé par le passé, mais nous, on le fera en mieux. Bien sûr.

Réformer, d’accord, mais pour quoi faire ? La question de la bioéthique relève parfaitement de la Charte de l’environnement ; garantir l’égalité homme/femmes ne semble pas la préoccupation de l’actuel gouvernement. Il vaux mieux passer sur la promotion de la diversité, et de l’intégration dans la République, qui relève de l’humour-noir.

D’autres droits à reconnaitre ? En veux-tu, en voilà.. Toujours cité dans la lettre de mission, la dignité de la personne humaine, le pluralisme, la protection de la vie privée, l’ancrage européen de la République (avec en toile de fond, la Charte européenne des droits fondamentaux).

Le principe de dignité de la personne humaine est, heureusement, parfaitement reconnu par la jurisprudence constitutionnelle, de même que le pluralisme ou la protection de la vie privée, à laquelle on peut parfaitement rattacher la protection des données personnelles. L’ancrage européen de la République est quant à lui explicite, à l’article 88-1 de la Constitution de 1958.

La Commission Veil doit réfléchir à des droits qui sont déjà protégés constitutionnellement. On peut vouloir rattacher ces droits à un texte clair et explicite ; néanmoins, c’est une réforme qui n’apportera aucune conséquence juridique, puisque le principe sera le même. Une fuite en avant, à moins, bien sûr, que l’autorité morale qu’est Simone Veil ne s’affranchisse de sa lettre de mission.

[Suite programmée demain]

Crédits : Photo de Simone Veil de Jastrow@Wikimedia Commons, CC-BY-3.0