Juste à côté de notre chère Irlande, j’apprends par le Monde que :
En ratifiant, le 11 juin, le traité de Lisbonne, la chambre des Lords a ouvert la voie à sa promulgation par la reine Elizabeth II dont l’assentiment est attendu pour la fin du mois de juin ou au début juillet, juste après le début de la présidence française de l’Union européenne.
Ça tombe bien, cela faisait longtemps que je n’avais pas fait du Monde-bashing. Parce qu’il y a quelques menues corrections à faire : cet article ne tient pas compte des spécificités constitutionnelles britanniques, mais semble projeter la vision institutionnelle française sur la situation britannique, ce qui est une façon très traditionnelle de voir l’Europe de notre côté de la Manche…
Ce qui me choque ? Le pouvoir de ratifier les traités, fussent-ils communautaires, n’appartient aucunement au Parlement, mais à la Couronne, c’est-à-dire au Cabinet, et donc au Premier ministre. Le Parlement n’a rien à dire dans l’histoire.
Rassurez-vous : le Royaume-Uni est bien une démocratie parlementaire. Le Parlement de Westminster y est souverain, et ne connait aucune restriction à sa compétence dans l’ordre juridique britannique. La chambre des Communes, la chambre des Lords peuvent adopter, et la Reine (Queen-in-Parliament) donner son consentement, à une loi qui ordonnerait de tuer tous les enfants aux yeux bleus, demanderait la pendaison des rousses et autres fantaisies, sans aucune restriction. Fort heureusement, le système britannique se régule assez bien, et depuis 350 ans, rien de si caricatural n’est passé.
Mais si le Parlement est complètement souverain et suprême dans l’ordre interne, il ne l’est pas dans l’ordre externe, c’est-à-dire dans les relations de la Grande-Bretagne avec les autres États.
Le Royaume-Uni est le modèle de l’État dualiste : ce qui est ratifié par le Royaume-Uni sur le plan international n’a aucune incidence sur ce qui se passe en droit britannique. Les deux ordres juridiques sont parfaitement autonomes. A la tête de l’ordre juridique externe, la Couronne ; à la tête de l’ordre juridique interne, le Parlement.
Alors qu’en France, tout le monde peut parfaitement se prévaloir d’un traité ratifié et publié au Journal officiel, il est impossible pour un britannique de le faire… à moins que le Parlement n’adopte une loi pour intégrer les stipulations du traité en droit britannique, ce qui a notamment été fait pour la Convention européenne des droits de l’homme par l’Human Rights Act 1998 (qui, d’ailleurs, n’intégre que partiellement ladite Convention).
Donc, la ratification des traités, mais aussi la déclaration de guerre, ou le contrôle de la Royal Navy, sont de la compétence exclusive de la Couronne et de ses ministres. Mais, en vertu du principe démocratique, ceux qui exercent cette royale prérogative sont ceux qui sont responsables devant la Chambre des communes. Et donc, si Gordon Brown commettait une erreur politique en ratifiant un traité, il risque d’avoir beaucoup plus de temps libre à l’avenir en se prenant une motion de censure.
Le droit constitutionnel britannique n’étant pas très à l’aise avec ces méthodes un peu trop radicales, il préfère poser la règle suivante (la Ponsonby rule) : lorsque le Gouvernement envisage de ratifier un traité, il doit le déposer aux bureaux des chambres. Si personne ne dit rien, le Parlement est présumé apporter son consentement. Mais si l’opposition ou la majorité le souhaite, un débat est organisé qui porte sur cette question, afin d’exercer un contrôle parlementaire sur les engagements internationaux de la Grande-Bretagne. Finalement, ça allège le travail parlementaire sur des questions qui sont généralement assez consensuelles, et ça n’empêche pas un véritable contrôle parlementaire d’exister.
Mais ce n’est même pas de cela qu’il s’agit !
En effet, ce qui était débattu n’était pas la ratification du traité de Lisbonne en lui-même, mais plutôt la modification de l’European Communities Act 1972, afin d’incorporer le traité de Lisbonne, et lui donner toute sa force juridique dans l’ordre interne.
C’est de la tambouille interne : européenne, peut-être, liée au traité de Lisbonne, évidemment, mais ce vote à 280 contre 218 de la Chambre des Lords ne reflète pas forcément l’opinion par-rapport au traité de Lisbonne, mais plutôt des conséquences de cette ratification attendue en droit britannique.
Regardez donc l’EU (Amendement) Bill, que la Chambre des Lords a adopté hier en deuxième lecture.
Vous n’y trouverez aucune autorisation pour la ratification du traité.
En revanche, vous y verrez que le Parlement souhaite que son consentement soit nécessaire pour que le Cabinet soit autorisé à ratifier ensuite un traité qui modifierait un traité communautaire (section 5) : on va donc vers une prise en main par le Parlement de Westminster de ces questions, ce qui est incontestablement une meilleure situation. Ce projet de loi instaure également un contrôle parlementaire des décisions prises par les ministres dans le cadre des institutions communautaires. Je ne sais pas si en France on a quelque chose de si musclé : il me semble qu’un ministre français qui vote pour un règlement ou une directive n’a pas à demander l’approbation du Parlement, mais en discute simplement en Conseil des ministres (français). Et je trouve la réforme britannique très bonne : ça empêche le réflexe où un gouvernement de mauvaise foi invoque l’Europe pour se dédouaner de sa responsabilité, alors même qu’il a adopté cette décision dans le Conseil des ministres de l’Union européenne. Avec cette autorisation parlementaire, qui intervient dans certaines matières, on détruit cet argument, et finalement, on donne toute sa force à la démocratie.
Là où on atteint le comble dans l’article du Monde, c’est que le processus parlementaire n’est pas fini : il faut encore attendre le 18 juin 2008, date de la troisième lecture par la Chambre des Lords. La troisième lecture sera selon toute vraisemblance purement formelle. Puis, ensuite seulement, la Reine pourra donne son royal consentement à la promulgation de la loi. C’est à se demander si le journaliste a bien compris ce qui se passait. J’ai mon idée.
Franchement, je peux admettre que dans une certaine mesure, c’est du chipotage. Mais après ces petites explications, l’article se lit très différemment.
Images : le discours de la Reine (BBC) et le blason du Royaume-Uni.
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