Le jugement dans l’affaire R (Wheeler) v Prime Minister and Foreign Secretary [2008] EWHC 1409 (Admin) a été rendu le 25 juin 2008. L’audience avait eu lieu le 10 juin, et la procédure devant la Haute Cour de Londres avait commencé le 2 mai. Ce sont les délais habituels d’une procédure en Angleterre : moins de deux mois pour rendre la justice, sur la question de savoir si la ratification du traité de Lisbonne pouvait être licite eu égard à la promesse qui avait été faite par le Labour de procéder à un référendum pour ratifier le Traité établissant une Constitution pour l’Europe (TECE) de 2005.
Rappelons que le demandeur à ce judicial review, Stuart Wheeler, invoquait un principe de confiance légitime (legitimate expectation) : le Labour avait assuré à de très nombreuses reprises, et dans des circonstances particulièrement officielles, qu’il procéderait à la ratification du TECE par référendum. Il invoquait que le traité de Lisbonne était substantiellement identique, et devait donc être ratifié par référendum, en vertu de ces promesses répétées. Ce principe de confiance légitime fonctionne assez bien en droit anglais, mais ce qui est inédit est son application à quelque chose qui touche de très près à des pouvoirs régaliens et à la souveraineté du Parlement.
Or, mes lecteurs savent que le pouvoir de ratifier un traité en droit britannique appartient à la Couronne (pouvoir qui est bien sûr exercé par le Premier ministre Gordon Brown, au nom de Sa Majesté). Le jugement nous éclaire sur les multiples hypothèses que j’ai pu formuler quant à la place réelle du Parlement de Westminster dans cette ratification d’un traité communautaire (une ratification purement parlementaire me semblant exclue) : en fait, la section 12 de l’European Parliamentary Elections Act 2002 dispose :
No treaty which provides for any increase in the powers of the European Parliament is to be ratified by the United Kingdom unless it has been approved by an Act of Parliament.[1]
Ce qui est le cas du traité de Lisbonne, qui a été approuvé par l’European Union (Amendment) Act 2008, s. 4 (qui ne contenait aucune clause organisant un référendum), mais sans constituer, en tant que telle, une ratification. Gordon Brown pouvait donc, à ce moment, ratifier le traité de Lisbonne. Mais il a décidé d’attendre ce jugement autant pour respecter l’Etat de droit (et la séparation des pouvoirs) que pour ne pas se prendre une volée de bois vert supplémentaire.
Alors que le juge Owens (au niveau de la « recevabilité » de ce judicial review) paraissait tout acquis à la cause de Wheeler, les deux juges qui ont rendu la décision au fond sont beaucoup plus circonspects. Lord Justice Richards, qui écrit le jugement pour la Haute Cour, ne lui fait même pas le moindre cadeau.
Wheeler ne pouvait ainsi penser qu’il y aurait un référendum pour le traité de Lisbonne, puisque toutes les promesses quant à un référendum ont été faites à propos de la ratification du TECE. Or le traité de Lisbonne ne doit son existence qu’à l’échec du TECE : de 2005 à 2007, on ne pouvait plus penser à un référendum pour le TECE (tout le processus de ratification était stoppé), ni même pour le traité de Lisbonne (puisqu’il n’existait pas encore). Cette « pause » au niveau européenne a donc fait disparaitre la représentation que Wheeler aurait pu avoir.
Mais quand bien même il y en aurait eu une, il aurait encore fallu que Wheeler prouvait que le traité de Lisbonne et le TECE étaient équivalents… ce à quoi il a échoué. Et le juge d’énumérer les différences les plus importantes entre TECE et traité de Lisbonne (opt-outs, Charte des droits fondamentaux, notamment). Mais est-ce pour autant que le traité de Lisbonne est substantiellement différent du TECE ? Problème (je graisse) :
(§34) … The court is in a position to determine the extent of factual differences between the two treaties, but how is it to assess the materiality of the differences that it finds? Whether the differences are sufficiently significant to treat the Lisbon Treaty as falling outside the scope of an implied representation to hold a referendum in respect of a treaty “with equivalent effect” must depend primarily, as it seems to us, on a political rather than a legal judgment. There are, as Mr Sumption submitted, no judicial standards by which the court can answer the question. The wide spectrum of opinion, both within and outside the United Kingdom, to which the parties have drawn the court’s attention with regard to the extent of similarity or difference between the two treaties serves to underline the point. …
Or, justement, cette évaluation politique est pour le moins contrastée, et le sera forcément. Mais, finalement, le gouvernement a décidé que les traités étaient substantiellement différents. Le juge ne peut alors que vérifier que cette évaluation est bien raisonnable (Wednesbury test, l’équivalent de notre Erreur Manifeste d’Appréciation), ce qui est le cas, tout en admettant qu’on pouvait parfaitement parvenir à une évaluation contraire. Vous avez donc vu un exemple presque parfait de déférence judiciaire sur le pouvoir exécutif, ce qui est une tendance lourde du contrôle britannique de l’administration sur des questions si politiques. Déférence toujours contestable (parce que fondamentalement, le job du juge reste de juger, mais de se défausser sur une autorité politique), mais qui me parait tout à fait normale, et saine, sur ce point.
Wheeler avait entre temps modifié légèrement son argumentation pour éviter de se voir rétorquer le « parliamentary privilege » (c’est-à-dire la totale immunité du Parlement devant les juridictions, au moins nationales). Ainsi, il reproche au Premier Ministre et au Foreign Secretary de ne pas avoir déposé un projet de loi, ou un amendement, qui organiserait un référendum, ce qui est invocable devant les tribunaux. En revanche, il ne peut pas reprocher au Parlement de ne pas avoir adopté une clause référendaire, qui contreviendrait frontalement au parliamentary privilege.
Mais, dans l’opinion du juge Richards, le dépôt d’un projet de loi fait déjà partie de la procédure parlementaire, parce qu’il est du seul pouvoir des députés en tant que tels, peu importe qu’ils soient ou non membres du Cabinet. D’autant plus que des amendements ont été effectivement déposés par le Parti Conservateur pour un référendum, mais qui ont été rejetés, notamment par les intéressés. Dire que le refus d’un référendum n’est pas licite aurait donc abouti à un ordre de voter pour le référendum (pour les intéressés, mais on pourrait également retourner la chose à tous les parlementaires), ce qui contrevient directement à la règle de la souveraineté du Parlement.
Je passe d’autres détails un peu plus techniques, mais la chose est faite : la demande de Stuart Wheeler est rejetée.
Et l’appel ? Normalement, c’est à la juridiction elle-même de donner la permission d’aller en appel. Or, la Haute Cour n’a pas donné une telle permission, la décision est donc, en apparence, définitive. Néanmoins, il est possible de faire appel de ce refus, et donc, la Cour d’appel a été saisie. Wheeler a demandé au gouvernement de ne pas ratifier avant une décision de la Cour d’appel, ce à quoi le gouvernement n’a pas encore répondu. Mais je ne vois pas pourquoi, maintenant qu’une décision judiciaire a été rendue, Gordon Brown se priverait du plaisir de finaliser la ratification, si ce n’est pas déjà fait.
Annexe
R (Wheeler) v Prime Minister and Foreign Secretary [2008] EWHC 1409 (Admin)
Notes et références
- (Traduction libre) Un traité qui stipule une augmentation des pouvoirs du Parlement européen ne peut être ratifié par le Royaume-Uni sans avoir été approuvé par une loi du Parlement.
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